行政处罚“看得见”有多重要
近日，北京市高级人民法院（“北京高院”）依法公开宣判苏嘉鸿诉中国证监会二审判决，最终以事实不清、程序违法为由终审判决撤销案涉行政处罚决定、行政复议决定，以及一审判决。该判决一经公开就吸引了多方关注，并引发了广泛讨论。
北京高院在判决中多次提到“看得见”三个字，认为行政处罚不仅要公正，还应该将这种公正以当事人看得见的方式实现。“看得见”不仅有利于保证调查程序的公正性，也有利于提升当事人对违法行为制裁后果的预期和可接受度，实现行政处罚事后监督的作用。北京高院提出的“看得见”三个字，不仅标志着要对合法、公正的案件结果有要求，更强调要同时注重案件调查过程、处罚结果的社会影响。
近年来，我们在办理证券合规案件中体会到，证监会确实投入大量精力，对资本市场乱象重拳出击，对各类证券违法违规行为形成了有力震慑。同时，证监会在落实处罚决定和复议决定的政府信息公开、增加处罚决定书的说理充分性以及保障当事人程序性权利等方面也都做出努力。证监会的这些努力对于约束资本市场主体行为、规范资本市场运作都起到了积极的推动作用。但另一方面，由于证监会的处罚金额很大，影响范围广泛，涉及当事人巨大利益，因此，其处罚的规范性、客观性、公正性、公开性、一致性都对资本市场有着深刻而长远的影响。简单来说，“过程公正”和“结果公正”一样重要。
结合北京高院判决此次对证监会提出的“看得见的公正”这一要求，和我们在实务中办理证券合规案件的感受，我们建议证监会可以考虑在以下几方面继续加强建设：
第一、 明确调查权力边界，细化调查程序流程
北京高院在判决中提出，需要将调查程序和方式以受该认定影响的利害关系人看得见的方式展示出来，通过公开公平的程序确保调查的公正性。即北京高院提出调查程序和方式要“看得见”。
对此，《行政处罚法》赋予了各行政机关调查权，也列明了行政机关可以采取的调查手段。在此基础上，食药监总局、工商总局、国家海洋局等多个行政机关都颁布了进一步的细化程序规定，明确行政调查的流程、手段、被调查主体的权利义务等内容。
在证券合规领域，虽然证监会已经颁布了《行政处罚听证规则》、《行政复议办法》对行政处罚听证和行政复议的相关程序问题做出规定，但是在行政调查环节，证监会始终未能明确颁布相关程序规定，未能在《行政处罚法》的基础上，进一步明确证监会调查的权利边界。比如说，对立案调查的时限没有规定，而有些案件证监会从立案调查到作出处罚决定历经数年时间，在这一期限里，相关主体的权益一直处于不确定的状态。更重要的是，如上市公司是被调查主体，则相关融资业务许可将受到影响；如中介机构是被调查主体，则同类业务开展将受到影响。因此，这一程序文件的缺失，不仅不利于保障被调查主体的程序权利，也可能会影响到其他主体的合法权益，进而导致涉案主体对调查程序和方式的质疑，引发不良的社会影响。
因此，明确调查权利边界，并在该边界内合法合规调查才能够确保证监会调查的权威性，保证调查程序和方式的公正性，实现“看得见”的程序公正。
第二、 全面收集案件证据，客观评判证据内容
北京高院在判决中提出，行政机关调查证据必须全面，在内容上既包括对相对人有利的证据，也包括对相对人不利的证据。同时，证据必须客观，避免主观随意性，遵循证据相互印证的规则，提升据以认定事实的客观性。即北京高院提出要让调查的全面性和客观性“看得见”。
全面性方面，调查过程中，被调查主体在接受询问，陈述内容可能与调查方向相一致，但也有可能与调查人员所怀疑的事实相反，这时候就需要对所有陈述内容完整进行记录。此外，除证监会自行收集的证据，被调查主体还可能向证监会补充提交情况说明和相应证据材料，以期向证监会说明、澄清某一关键事实。特别是在证监会调查部门、处罚部门查审分离的情况下，调查部门更应该将涉案人员完整陈述内容、当事人提交的全部情况说明等文件一并纳入案件卷宗，保证处罚审查部门在接到案件时就能够了解案件全貌，从而综合判断案件是否应进入正式处罚前的事先告知程序。全面反映调查事实，不仅保证了调查程序的全面性，也有利于提升处罚审查工作的有效性。
客观性方面，行政调查往往涉及大量证据材料。由于案发时间距离调查时间久远等原因，不同相对人在接受调查人员询问时，可能会给出不同、甚至相互冲突的回答。更有时会存在询问笔录内容与客观书面证据相冲突的情形。在此情况下，考虑到行政处罚对资本市场主体的利益牵涉重大、深远影响，证监会在事实认定中更应该客观评判证据内容，遵守行政处罚的证明标准，注重证据之间的印证关系，强调客观证据效力，通过比对各项证据内容，排除事实矛盾，避免过分倚重“口供”，甚至单个口供“孤证定案”的情形。
因此，让调查的全面性和客观性“看得见”，才能够保证证监会事实认定的准确、客观，既不放过证券违法违规行为，也避免事实认定存疑而引发的不良社会影响。
第三、 明确行政处罚标准，注重行政处罚说理
北京高院在判决中提出，行政处罚的公正要以当事人看得见、容易接受的方式实现。违法行为的认定，以及违法所得的计算直接影响被处罚人的重大财产权益，证监会也应完善、公开相关认定指引和计算依据，既为自身执法提供规范指引，也给市场主体提供行为指引和法律预期，提升执法行为的可接受性，最终促进对违法行为的规制效果。即北京高院提出要让行政处罚标准“看得见”。
虽然证监会已经公开了行政处罚决定和复议决定，但仔细分析相关内容，可以发现证监会在对某一类违法行为认定时，同一时段内可能存在多种认定方法或认定思路。例如证监会对内幕信息敏感期起点的认定存在着七八种观点，且还有不断提前该时点的趋势。此外，证监会近年来针对新型案件也不断推出各种新的认定思路，让认定标准变得更加难以把握。在缺乏统一认定指引文件的情况下，各种不断变化的认定思路实际上并不利于市场主体形成一个稳定的法律预期。这不仅影响了市场主体对于处罚决定的接受程度，更使得想合规投资的市场主体不得不过分限制其投资行为，进而影响了资本市场的活跃性和流动性。
我们理解，事实上，证监会处罚决定中一些表面看上去处罚标准不统一的问题，实际是因为个案情况不同而区别对待；而证监会对市场新型案件进行打击时，也存在处罚标准摸索的过程。但这些问题，可以通过全面听取当事人申辩意见、加强处罚决定书和复议决定书的说理来在一定程度上解决。虽然证监会相比其他政府部门，已经在处罚决定书的说理性上越发充分，但仍然存在处罚决定书中对当事人的申辩理由简单摘录，复议决定书中对当事人申辩理由的反驳只言片语的情形。这会大大影响市场主体对于处罚决定的接受程度，使得证监会无法通过处罚决定和复议决定向市场传达出其真正的监管意图，一定程度上丧失了行政处罚的公信力。
因此，让行政处罚标准“看得见”“看得清”，更有利于为资本市场树立一个清晰的行为标准，形成一个稳定的市场预期，更好的促进资本市场的平稳、有序发展。
回顾近年来执法实践，证监会的严监管、重打击有效遏制了资本市场乱象，为资本市场的长远发展提供了重要保障。在证券违法违规行为隐蔽、复杂、多样的背景下，证监会也克服重重困难，查处了大量恶性证券违法违规案件，尽力保护市场主体的合法利益。在此基础上，北京高院的此次判决也对证监会执法的公开化提供重要的推动作用，更加强调证监会执法全过程的社会影响。我们在充分赞同证监会严厉打击证券违法违规行为的同时，也期待着证监会能够不断完善执法活动，让行政处罚实现“看得见的公正”，达到习总书记所说的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。
